生態環境法典·渝你共學 | 生態環境法典中執法司法制度新進展

生態環境法典中執法司法制度新進展

?

文/全國人大常委會法制工作委員會研究室主任?

黃海華

?

生態環境法典是習近平新時代中國特色社會主義思想，特別是習近平生態文明思想、習近平法治思想和習近平經濟思想指引下的重大立法成果，是我國繼民法典之后第二部以“法典”命名的法律，是世界上第一部以“生態環境”命名的法典。編纂生態環境法典，創新運用適度法典化的編纂方式，有助于推動包括執法司法制度在內的各項法律制度進步，進一步筑牢美麗中國建設的法治基石。

?

習近平總書記強調，良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。生態環境與每個人休戚相關，生態環境保護具有非常鮮明的公益屬性。同時，生態環境的公益屬性，還體現在兩個方面：一是人與自然的關系是人類社會最基本的關系，生態環境被破壞甚至惡化衰退是近代工業文明帶來的副產品，保護生態環境、建設人與自然和諧共生的現代化，是當代中國、人類社會的時代命題，必須從全體人民、全人類的高度來認識并予以重視，這一點超越了個體和權利的視角。二是生態環境保護是功在當代、利在千秋的事業，關系到中華民族的永續發展，關系到子孫后代的繁衍生存。保護生態環境，不僅涉及代內關系，還涉及代際關系，這一點超越了當代人群和當下權益的視角。生態環境鮮明的公益屬性和極端重要性，決定了生態環境法典必須遵循最嚴格制度、最嚴密法治要求，整合構建生態環境領域執法司法制度體系框架，充分發揮執法司法機關維護國家利益和社會公共利益的職責職能作用。

?

一是構建執法司法制度體系框架。生態環境法典首次將散見于多部法律中的執法司法制度集中在一部法律中，保持法治秩序整體性，在不改變現行執法司法基本制度的前提下，根據生態環境領域特點作出必要調整，形成統一完備、科學合理的生態環境領域執法司法制度體系框架。具體而言，“責任主體”一節（法律責任和附則編第一章第二節）列明各責任主體應當承擔的各類法律責任，“責任追究”一節（法律責任和附則編第一章第三節）明確執法司法各項責任追究程序。總體上實現了“三個全覆蓋”，即污染防治、生態保護、綠色低碳發展領域法律責任全覆蓋；民事、刑事、行政等各類法律責任全覆蓋；行政執法、民事訴訟、公益訴訟、行政復議、行政訴訟、刑事訴訟等責任追究程序全覆蓋。通盤考慮安排執法司法實體規則，形成務實管用、特征鮮明的生態環境領域執法司法實體規則體系。各類法律責任都要遵循嚴的總基調，并應當與違法行為的事實、性質、情節、危害后果相當（第一千零五十二條）。聚焦法律責任中主觀要件，純民事責任實行無過錯責任原則，公益訴訟民事責任實行過錯責任原則，并輔以免責、減輕規則；行政處罰責任實行過錯推定原則；刑事責任實行過錯責任原則，總體實現各類法律責任遵循“無過不追責”原則。將行政、民事追責的期限原則統一為五年，對造成危害后果的，五年內應當依法給予行政處罰；將民事訴訟期間從三年延長為五年（第一千零五十四條）。強化法律責任的穿透性，明確規定生態環境民事侵權責任中連帶責任情形，以及行政處罰責任中對違法單位及直接負責的主管人員和其他直接責任人員均進行處罰的雙罰制。強化各類法律責任承擔的相互銜接，形成責任合力。明確承擔行政、刑事責任不影響承擔民事責任，同時財產不足以支付的，優先承擔民事責任（第一千零五十八條）；對違法行為人符合有效采取生態環境修復措施、及時繳納賠償金等法定情形的，依法從輕或者減輕行政處罰等（第一千零五十六條）。

?

二是全面整合行政執法制度規則。在現行法律規定的基礎上，針對生態環境領域行政執法的新情況新問題，采取平移、歸并、銜接、提升等方式，用較大篇幅科學設置行政執法制度規則（法律責任和附則編第二章）。進行全面規定，總則編、污染防治編以及生態保護編中海洋生態保護、綠色低碳發展編中清潔生產方面的禁止性、義務性規定均有相對應的行政處罰責任。進行統一規定，對生態環境監測、影響評價、排污許可、生態環境事故等適用于多個生態環境領域的法律制度全面整合、集中規定，避免重復和參差不齊（法律責任和附則編第二章第一節至第三節、第十四節）。進行協調規定，不同污染防治領域的同類違法行為，特別是將放射性污染防治與危險廢物污染防治，向水體和向海洋排放污染物等，設置相同或者大體平衡的行政處罰責任。進行銜接規定，考慮到生態保護、綠色低碳發展方面的現行法律繼續有效，與法典并行，這方面的行政處罰責任主要在現行相關法律中規定，法典除了規定地下水保護、廢舊產品回收體系建立、碳排放、生態環境準入清單等方面相關行政處罰責任外，主要作出銜接性規定（法律責任和附則編第二章第十二節、第十三節）。進行指引規定，為便于執法司法守法，保障法典有效實施，在法律責任有關章節中分別規定對應法典相關編章節的指引性規定，以及原則按照前四編有關章節的條文順序來設置行政處罰責任。

?

三是理順公益訴訟制度體系。黨的十八大以來，生態環境領域各項公益訴訟制度逐步建立健全，并具有豐富實踐，為生態環境法典構建公益訴訟制度體系并集中規定提供了制度基礎和實踐基礎。法典在生態環境公益訴訟制度方面取得的最大進展是理順了生態環境公益訴訟制度體系，形成三個層次、四類訴訟以及“2﹢2﹢2”邏輯結構的生態環境公益訴訟制度體系。第一個層次是將整個公益訴訟制度分為民事和行政兩類公益訴訟制度，其中民事公益訴訟制度情形相對較多，行政公益訴訟制度只有檢察行政公益訴訟（第一千零七十六條）。第二個層次是根據“造成國家損失”和“損害社會公共利益”兩類不同侵權情形，將民事公益訴訟制度分為由政府或者有關部門、檢察機關依法提起的生態環境損害賠償訴訟制度（第一千零七十三條、一千零七十四條），與由檢察機關或者符合法定條件的社會組織依法提起的民事公益訴訟制度（第一千零七十五條）。第三個層次是區分不同生態環境領域，對海洋生態環境民事公益訴訟制度予以特殊制度安排，考慮到海洋生態環境保護涉外性強，需要對接相關國際條約，因此法典延續了海洋環境保護法相關規定原則和精神，只規定了海洋生態環境損害賠償訴訟制度（第一千零七十四條）。與此同時，遵循適度法典化的編纂方法，按照重要程度和急用先行的原則，還對生態環境公益訴訟一些具體制度進行補充修改。比如統一設置“違法性”要件，考慮到生態環境監督管理和公益訴訟制度都是以保護生態環境公共利益為宗旨，生態環境法律制度和管理標準日趨嚴密，企事業單位和其他生產經營者遵守了生態環境法律規定原則上不宜再被認定為損害公共利益、承受被追究法律責任的不利后果，因此在總結司法實踐經驗基礎上，除了海洋生態環境損害賠償訴訟制度外，民事類公益訴訟制度統一設置“違法性”要件（第一千零八十一條），實現行政類、民事類公益訴訟制度的協調，也明確將民事類公益訴訟與民事私益訴訟區分開來。強化司法審判保障和訴訟規則，明確規定人民法院應當加強生態環境審判工作，推進生態環境專業化審判機制建設（第三十一條）。同時，增加了民事類公益訴訟的舉證責任規則。考慮到舉證責任是關鍵性訴訟規則，民事類公益訴訟難以適用民事私益訴訟中“舉證責任倒置”規定，因此法典補充增加了民事類公益訴訟原則上由提起主體承擔舉證責任的規定。同時，為適應各類民事類公益訴訟的不同情況，特別是行為與損害之間是否存在因果關系不宜一 刀切，保持制度的適當開放性，法典采用了“其他應當證明的事項”表述，并將草案三審稿中“生態環境受到的損害”修改為“生態環境損害情況”（第一千零八十一條）。另外，為了積極發揮檢察機關在生態環境保護中的作用，明確檢察公益訴訟在行政公益訴訟、民事公益訴訟中的兜底性制度安排。