《江津區城鎮防洪能力提升工作方案》政策解讀

2021年12月1日，印發了《重慶市人民政府辦公廳關于著力提升城鄉防洪能力的通知》（渝府辦發〔2021〕141號）。根據文件精神，結合我區實際情況，制定了《江津區城鎮防洪能力提升工作方案》（以下簡稱“方案”），為了準確理解和嚴格執行這一方案，根據有關規定，現就有關事宜解讀如下：

一、制定背景和目的意義

黨中央、國務院高度重視防洪減災工作。習近平總書記明確提出“堅持以防為主、防抗救相結合”，《長江保護法》《防洪法》和國家“十四五”規劃綱要及重慶市“十四五”規劃綱要等都明確要求提升防洪能力。市政府此前已對提升中心城區防洪能力作出安排，印發了《重慶市人民政府辦公廳關于做好重慶中心城區防洪能力有關工作的通知》（渝府辦發〔2021〕39號），同時要求研究其他區縣防洪能力提升有關事宜。在水利部水規總院和長江委指導下，市水利局對各區縣、各重要河流防洪標準進行了復核，會同市級有關部門對防洪重點地區開展了實地調研，對防洪重要事項進行了專題研究；各區縣政府提供了現狀防洪標準、防洪現狀等資料，提出了經濟社會發展、規劃防洪標準等需求。從我區現狀防洪能力看，部分鎮街防洪能力不足5年一遇。

提高城鎮防洪能力，是落實黨中央新發展理念和防洪工作新要求、回應人民新期盼新期待、適應防洪新形勢新格局的需要。為認真學習貫徹習近平總書記關于防汛救災的重要指示批示精神，落實習近平總書記“十六字”治水思路和關于治水重要講話指示批示精神，立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，統籌防洪安全和城鎮發展。進一步落實“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”要求，持續提升我區城鎮防洪能力，保障人民生命財產安全。

二、制定依據及過程

根據渝府辦發〔2021〕141號、2022年1月市水利局發布的政策解釋文件和政策解讀會議要求，結合我區實際，編制了《江津區城鎮防洪能力提升工作方案》，于2022年2月8日-2022年2月11日征求了各鎮街、有關單位的修改意見，根據修改意見對工作方案進行了完善，2022年2月26日至2022年3月8日向社會公眾進行意見征求，未收到社會各界修改意見和反饋。

三、主要內容、核心舉措、時限要求

（一）主要內容

《方案》主要由三個部分組成：一是指導思想和工作目標；二是工作任務，包含強化防洪能力提升的規劃管控、強化新建項目防洪管控、合理處置具有防洪風險隱患的違法或礙洪建筑、加強流域防洪調度能力建設、科學謀劃防洪工程項目、加快防洪非工程措施建設6個方面；三是工作要求。

（二）核心舉措

提升城鎮防洪能力的主要思路是“嚴格控制防洪不達標增量、逐步消減防洪不達標存量”，主要手段是“明確防洪管控水位，以加強防洪管控為主、防洪工程建設為輔”。主要的核心舉措有：

一是明確防洪能力提升的規劃管控。城區各區防洪管控水位不低于50年一遇；臨河建制鎮街防洪管控水位不低于20年一遇；農村重點地區防洪管控水位原則上不低于20年一遇。流域面積1000平方公里以上的河道防洪管控水位由市水利局確定并公布，其他鎮街、農村重點地區和所轄水庫防洪管控水位由區政府確定并公布。國土空間規劃、防洪規劃應當落實防洪管控水位要求。

二是明確房屋建筑防洪管控措施。新建（含拆除重建）房屋建筑地面層標高（±0.00）不得低于防洪管控水位。山洪災害易發區不應建設房屋建筑。道路、橋函、碼頭、管線、取水、排水等新建工程設施應當符合國家規定的防洪標準，充分考慮排澇順暢，不得妨礙行洪暢通和抬高河道水位，涉河建設方案應當依法報請水行政主管部門審批。依法拆除違法建筑，加快拆除防洪管控水位下的危舊房屋建筑和其他礙洪建筑，優先拆除城鎮防洪風險點的現狀房屋建筑，逐步清退防洪管控水位以下的其他原有房屋建筑。強化對歷史文化建筑的保護。

三是明確城鎮防洪能力提升方法。防洪管控和建設協同推進，防洪工程措施與非工程措施雙管齊下。在防洪工程措施方面，要加強病險水庫除險加固，充分發揮已成水庫防洪作用，強化泄洪通道管理，因地制宜建設防洪水庫，科學謀劃防洪工程項目，嚴格執行防洪工程設計洪水標準，高度重視防洪工程品質提升，加強對已建防洪護岸工程的改造，優化濱水親水游憩空間。在防洪非工程措施方面，大力推進水文基礎設施現代化，提升預警預報水平，強化水庫群聯合調度，加強山洪災害防治，提升水旱防災物資保障能力，探索洪水保險制度。

（三）時限要求

2022年4月底前，區水利局要完成防洪管控水位確定，經區政府同意后公布，并納入防洪規劃和空間規劃。2022年10月底前，區住房城鄉建委、江津區規劃自然資源局等有關部門要完成防洪管控水位以下房屋建筑和其他建設項目的梳理，分類制定方案，明確清退、保留、改建措施，建立清退和改建臺賬。“十四五”末，具有防洪風險隱患的違法建筑要全部拆除；除特別難以解決的防洪風險隱患外，其余防洪風險隱患要基本消除。

四、有關問題說明

（一）關于防洪能力、防洪標準、防洪管控水位的關系

防洪標準是指防洪保護對象按照有關法律法規或者技術標準要求應當達到的洪水防御水平，一般用某一洪水重現期表示。防洪標準一般由有關技術單位按照國家有關技術標準論證，區域防洪標準應當在防洪規劃中明確，在國土空間規劃中落實。

本《方案》所稱的“防洪管控水位”是指從防洪角度控制房屋建筑地面層標高（±0.00））的最低高程。防洪管控水位的確定重點參考了城鎮防洪標準且不低于該防洪標準，同時不得低于三峽水庫搬遷建設高程、其他水庫（含規劃水庫）壩頂高程等。“防洪管控水位”與“防洪標準”的法律后果有較大不同，防洪管控水位主要用于控制房屋建筑地面層標高，而防洪標準還涉及其他法律關系，如河道管理范圍的劃定主要依據區域防洪標準。

本《方案》所稱的“防洪能力”是指房屋等建筑物以及區域現狀實際達到的洪水防御情況，也可稱為現狀達到的防洪標準，一般采用某一洪水重現期表示。判定區域防洪能力有一定的主觀性，如有的以岸線達標率來判定，有的加上非工程措施來判定，本次主要以房屋建筑地面層標高為判定標準。比如某房屋建筑在3年一遇洪水時即基本達到地面層，則這棟房屋建筑的防洪能力為3年一遇，本區域防洪能力可判定為3年一遇；如果本區域其他房屋建筑均為20年一遇防洪標準，拆除此棟房屋建筑后，則本區域防洪能力可判定為達到20年一遇。

（二）關于防洪管控水位以下的土地利用事宜

防洪管控水位僅用于控制房屋建筑地面層標高，防洪管控水位下的土地除了不能建設房屋建筑，其他方面與一般土地的管理沒有區別。在符合有關規定前提下，防洪管控水位以下區域可以按照鄉村振興或城市品質提升的要求規劃建設濱水空間、生態防護綠地、步道、慢行車道以及文化、體育、休閑等公共設施。對防洪管控水位下清退出來的用地也要結合歷史文化保護傳承、城市品質提升和鄉村振興要求實施生態化、智能化改造。由于防洪管控水位以下的土地包含了河道管理范圍、水庫管理保護范圍（水庫庫區防洪管控水位以下包括庫區管理范圍和庫區保護范圍），對屬于河道管理范圍的部分應當按照河道管理的要求辦理，屬于水庫管理保護范圍的部分應當按照水庫管理保護的有關規定辦理。

需要注意的是，根據有關規定，河道（水庫）管理范圍內的土地不能出讓。河道（水庫）管理范圍外的土地可以結合其他有關法律法規規定予以出讓，但是按照本《方案》要求，除河道（水庫）自身安全、保護、運行、管理所需且經水行政主管部門同意的房屋建筑外，防洪管控水位以下不能新建房屋建筑；水庫庫區管理保護范圍外和河道管理范圍外可通過建設地下車庫、地面墊高等方式達到防洪管控水位（其他法律法規有禁止規定的除外）。

（三）關于防洪管控水位下的現狀房屋建筑拆遷事宜

防洪管控水位下的現狀房屋建筑，需要認真梳理，分類處置。一是有些是必須拆遷的，如依法應當拆除的違法建筑、具有嚴重防洪安全隱患的危舊建筑、嚴重阻水的房屋建筑物等。二是有些是可以不拆遷的。如歷史文化建筑以及具有歷史文化性質且應當原地保護的房屋建筑可以不拆除。再如不在河道管理范圍內且建筑穩定性較好，防洪管控水位下的樓層可以改建為抗浮抗滲的全封閉地下車庫或者地下商場達到地面層標高的部分房屋建筑，也可以不拆除。另外可以通過上游建設防洪調蓄水庫或者通過建設堤防工程達到防洪管控水位的房屋建筑也無需拆除。三是需要拆除的房屋應當分輕重緩急逐步清退。對防洪風險點的房屋建筑要優先實施舊城改造，因城市品質提升需要拆除的也要優先實施；其他的納入舊城改造規劃實施。所需資金在舊城改造等既有渠道解決。

（四）關于涉及三峽水庫的防洪管控的實施

根據國務院三峽辦《關于同意實行長江三峽工程水庫淹沒處理及移民安置規劃大綱的通知》（國三峽辦發計字〔1994〕056號）“庫區搬遷建設最低高程為：城（集）鎮、農村居民點等，在涪陵以下為182米，長壽為188米，重慶市為196米”的規定，本《方案》與此規定相銜接，明確了三峽水庫重慶庫區的防洪管控水位。一是按照庫區搬遷建設高程確定防洪管控水位，即房屋建筑地面層標高不得低于三峽水庫庫區搬遷建設高程；二是國家正在組織劃定三峽水庫管理范圍和保護范圍，待國家明確新的管理措施后，按其規定執行，屆時防洪管控水位可能進行相應調整。

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